Сегодня нельзя раскрыть газету, чтобы не увидеть материал о коррупции. Это отвратительное явление «достало» уже буквально всех.
Коррупция стала важным элементом социально-экономической системы современной России, стала привычной для работников и руководителей самых разных сфер, для населения страны. Люди привыкли, что чиновнику надо приплачивать просто за исполнение им своих прямых обязанностей. Коррупционная деятельность приобрела устойчивые формы, упорядочилась, перестала быть «отклонением» и самодеятельностью отдельных лиц, а стала нормой поведения значительной части госаппарата. Она имеет разветвленную структуру, в нее вовлечены люди, находящиеся на разных этажах системы управления.
Такое положение дел сложилось в 90-е годы, когда очень многое в стране «плохо лежало» и легализация частной собственности и предпринимательства открыла перед тысячами чиновников возможность использовать свою власть, полномочия и служебную информацию как ресурс частного предпринимательства, как инструмент извлечения «коррупционной ренты».
Именно тогда пышно расцвела теневая экономика, то есть: (а) хозяйственная деятельность вне государственного учета и фискального обложения; (б) превращение государственного достояния и общественных благ в предметы купли и продажи. Существование теневой экономики невозможно вне коррупции. Но и без мощной теневой подпитки в коррупционном обороте крутились бы скромные суммы.
За считанные годы в начале 90-х коррупция в новой России превратилась в системную патологию, резко снижающую жизнеспособность государственного организма в целом. Упала управляемость государственного аппарата и страны в целом, осложнилась смена кадров, крайне затруднены перемены в политической системе.
Коррупция — это не только взятки, это и включенность в сеть взаимных услуг. Страна покрыта взаимно перекрывающимися коррупционными сетями. Главная функция большинства сетей: распределение бюджетных денег в пользу входящих в сеть структур, обеспечение им конкурентных преимуществ.
Коррупция не стоит на месте. Старые виды «крышевания» отмирают, но, отмирая, сменяются не уставными отношениями, а партнерством корпоративного типа между чиновником и бизнесменом, когда власть и бизнес в единой корпорации преследуют общую выгоду. Нередко коррупционные сети региона замыкаются на его губернатора.
Реакция населения на подобные проявления – отчуждение от всей системы власти, социальная анемия, апатия, чувство невозможности повлиять на власть. Такой настрой общества замедляет развитие страны. Косвенные потери от коррупции не меньше прямых. Так, страна, имеющая репутациею коррумпированной, сильно теряют в инвестиционной привлекательности.
Временами в обществе пробуждается надежда, что по коррупции вот-вот будет нанесен сокрушительный удар, начнется что-то вроде знаменитой итальянской операции «Чистые руки». Так было в начале лета, когда генеральный прокурор (тогдашний) Владимир Устинов повел, как тогда показалось, наступление на одном из самых коррупциогенных направлений — на таможенном. И что же? Произошла небольшая кадровая перетряска в Федеральной таможенной службе, имели место отставки в МВД и ФСБ, вслед за чем инициатор наступления, обещавший «новые громкие дела», был переведен на другую работу. Правда, новый генпрокурор не забросил таможенную тему, он воскресил почти забытое дело «Трех китов», но в большой крестовый поход против коррупции эти действия не переросли.
Но может быть нам вообще не нужно равняться на Италию, где основные очаги коррупции были сосредоточены в городских магистратах и парламенте? А вот где ее основные очаги в России, даже трудно сказать, — в исполнительной ли власти, в законодательной, судебной? Или в правоохранительных органах, в налоговых, лицензионных, надзорных? В таможнях, в миграционной службе? Если российская коррупция настолько рассредоточена (а это так) блицкриг против нее по итальянскому образцу просто невозможен.
Зато возможно фронтальное давление, притом очень действенное. Правда, его действенность будет сильно зависеть от того, насколько точны сведения о механизмах коррупции, ее объемах и местах концентрации. А также о сложных зависимостях между разными частями общественно-экономического машины. Борьба с коррупцией — системная задача.

Порча и гниль


Всем понятно, что объемы коррупции в стране безобразно велики, но измерить их сколько-нибудь достоверно сегодня, видимо, невозможно. Попытка фонда ИНДЕМ оказалась не просто смехотворной по качеству (http://www.anticorr.ru/news/news420.html), но и полностью контрпродуктивной.
Оценке коррупции и причиняемого ею вреда мешает незаинтересованность стражей закона в информации, которая снижает их показатели и выставляет бессильными перед этой порчей и гнилью (кстати, «corruptio» по-латыни именно это и означает). Сказанное относится ко всей системе учета — вернее, недоучета, преступлений. Руководство правоохранительных органов делает попытки преодолеть эту систему, но до этого еще далеко.
Истинные размеры коррупции нельзя понять без учета «скромных» поборов, которыми армия мелких чиновников облагает всех, кто находится от них в зависимости. Т.е. почти каждого. А поскольку такой учет невозможен, о размерах коррупции в России, повторяем, можно только гадать.
В сложившемся правовом государстве человек ищет защиту в суде. Россия — еще не сложившееся, а переходное государство, и у нас на такое решатся не все. Чтобы искать защиту у суда, нужно самому быть полностью чистым перед законом, а это про себя сегодня мало кто может сказать. Достаточно вспомнить, сколько людей у нас получает заработанное из рук в руки, минуя кассу и совершая тем самым, формально говоря, преступление.
До сих пор не ликвидированы правовые коллизии (это когда законы противоречат друг другу и Конституции), множество подзаконных актов и ведомственных инструкций противоречат букве и духу закона и естественной логике жизни. Социальное поведение людей постепенно изменит неостановимо идущая расчистка этих завалов. Если закон исполним, нормальный человек предпочитает следовать закону, а не превращаться в нарушителя. Если есть реальная возможность защититься от бюрократического произвола, человек сопротивляется, а не прибегает к взятке.
Большинство совершаемых в стране преступлений в прямой или опосредованной форме связано с коррупцией во властных структурах разных уровней и в правоохранительных органах. Сокрытие преступлений и правонарушений — важнейший коррупциогенный мотив. Купить себе безнаказанность имеют возможность как мелкие правонарушители, так и тяжкие преступники. Что такое поборы с мелких торговцев? Это укрывательство, за деньги, факта отсутствия регистрации, лицензии, медицинской книжки и так далее. В принципе, это то же самое, что «крышевание» роскошного казино — только в случае казино речь идет о совершенно других деньгах. Тут «крыша» предоставляется этническим преступным группировкам, наркобизнесу, отмыванию преступно нажитых денег, уходу от налогов в особо крупных размерах. Крупные милицейские «оборотни», о разоблачении которых мы время от времени узнаем из СМИ, отличаются от мелких вымогателей только размахом деятельности.
Коррупция создает питательную почву для преступлений, подталкивает к их совершению, препятствует их разоблачению. Можно сказать и так, что коррупция мешает бороться с коррупцией. Как следствие, мы не имеем полного представления об организованной преступности, о наркобизнесе, о без вести пропавших людях, об этнических преступных группировках, о контрабанде, о преступлениях экономической направленности, об отмывании преступных денег, о незаконных кредитах, о незаконном предпринимательстве, о лжепредпринимательстве, о коммерческом подкупе, об уходе от налогов. Все названные преступления, как и большинство преступлений вообще, прямо или косвенно связаны с коррупцией, они — логическое продолжение коррупции.
Некоторые примеры воистину вопиющи. Так, аналитики обращают внимание на утечку несоразмерных (против естественно допустимых) объемов газа из подземных хранилищ. За три года (2001-2003) благодаря «несанкционированной утечке» газа из своих хранилищ Россия потеряла около 3 млрд. долларов, в среднем по миллиарду в год.
Не меньше впечатляют факты о деятельности приватизированных(!) таможен в Приморском крае, изложенные в передаче Андрея Караулова «Момент истины». Их явные и тайные хозяева имеют сотни миллионов долларов в год за пропуск через границу контрабандных грузов. Естественно, им есть, чем поделиться с вышестоящими «товарищами». Столь наглое презрение и заметное всем к законам подрывает у людей уважение к государству и веру в него.

Дефицит правоохранительной системы


Общий упадок морали впрямую обусловлен несовершенством законов, судебной власти, правоохранительной системы. Формально правонарушителями является (повторимся еще раз) значительная часть законопослушного населения страны. Человек планирует вполне законную личную стратегию, но не может осуществить ее без «черного нала», без взяток, которые у него вымогают, порой по ничтожным поводам, и даже без мелких подлогов (особенно когда речь идет о каких-то надуманных справках).
Все привыкли к тому, что при каждой или почти при каждой властной структуре есть аффилированные с ее руководством частные предприятия, где «решаются вопросы». Сами же эти «вопросы» сплошь и рядом встают перед людьми из-за несовершенства законов, порой сознательно допущенного, либо придумываются специально. Все это порождает правовой нигилизм.
Коррупция — это ржавчина, разъедающая государственные опоры России. Она разъедает и многое другое, прежде всего — души людей. Души не только жертв коррупции, но и самих коррупционеров. Одновременно она разъедает, обазно говоря, и ножки их начальственных кресел. Опоры государства устоят, они слишком мощны, а вот кресла рухнут под очень многими.
В советское время система борьбы с преступлениями была приспособлена к реалиям советского общества, где не было свободного рынка, частной собственности, свободного выезда из страны и многого другого, что отличает новую Россию. Сотрудники угрозыска были элитой, они располагали неплохими методиками работы. Со сменой социально-экономической формации количество участников хозяйственных отношений — юридических лиц многократно выросло, появились новые виды преступлений. Лжебанкротство, лжепредпринимательство, незаконные кредиты частному бизнесу и тому подобное не описывались советскими методиками. Кризис розыскной деятельности совпал с резким разделением людей на бедных и богатых. Работники правоохранительных органов попали в первую категорию, утратили уверенность в будущем. Из-за ухода опытных офицеров стало заметно падать качество личного состава в целом.
Некоторые же из оставшихся офицеров использовали ситуацию по-своему. Они стали «принимать заказы» от предпринимателей на «законное» разорение конкурентов, равно как и другие виды «заказов». Человек, сделавший своей профессией защиту законности, не может пасть ниже.
Возникло явление, которое можно назвать дефицитом правоохранительной функции государства. Этот дефицит имел и имеет много последствий. Первым из них стал скачок латентной преступности. Это когда люди даже не сообщают о совершенных против них преступлениях, полагая это бесполезным. Уровень латентной преступности был очень высок и в советское время. Но в переходные периоды, подобные тому, который никак не закончится у нас, она зашкаливает. Формально правоохранительные органы не виноваты: люди не приходят и не заявляют о преступлениях. На самом же деле, конечно, виноваты. Будь у стражей порядка другая репутация, граждане без колебаний прибегали бы к их защите.
Без установления жесткого электронного контроля за правоприменительной практикой — от заведения дела оперативного учета и оперативной разработки до передачи его в суд — из кризиса не выйти. Нужна аналитическая группа по изучению приговоров. Несколько лет назад управление внутренней безопасности таможенного ведомства возбудило 200 дел, из них до приговоров дело дошло в 5 случаях, осужден был один человек (к двум годам условно). Посадить сегодня могут только того, кто вообще не имеет социальных связей.
Сложившуюся систему необходимо прежде всего понять. Группа аналитиков, получивших право доступа ко всей необходимой информации, способна выявить миллиардные аферы в самых разных сферах при условии, что в такую группу будет командировано по 1-2 человека из каждого правоохранного министерства и ведомства и у нее будет надежный и опытный координатор.

Новые подходы


Коррупция связывает руки правоохранительных органов. Ведь по оперативным данным всё прекрасно известно — все «группировки», все «крыши», все «авторитеты», вплоть до адресов и явок. Но сегодня руки у силовиков связаны. Даже в тех случаях, когда доказательная база против тех или иных преступных сообществ вполне достаточна, они остаются на свободе. Мешает система коррумпированной власти. Измена давно проникла и в ряды силовиков.
Только новые люди способны осуществить прорыв. Как говорится, новая метла. Требуется только воля, ясное понимание ситуации и умение «видеть поле» (употребляя футбольное выражение). И тогда общество сразу ощутит перемены.
Теневая экономика и коррупция есть везде. Но в нашей стране, пропустившей целую эпоху в развитии свободного рынка, они стали особо злостным препятствием на пути развития, они отпугивают инвесторов. Так называемые трансакционные расходы душат экономический рост. Основными «зонами коррупционного риска» в экономике страны являются государственные закупки, таможенно-налоговая и банковская сферы, топливно-энергетический комплекс, водочное производство.
Постоянно рождаются новые коррупционные технологии — ведь чиновники и оргпреступность, ведущие совместный бизнес (легальный и теневой), не останавливают свою творческую мысль. Правоохранительные органы не вправе плестись у них в хвосте.
Особого внимания требует Москва. Здесь главные банки, биржи, коммерческие структуры, здесь совершаются главные экономические преступления. Во всем мире давно известно: преступность в столице всегда минимум вдвое выше, чем в целом по стране. По нашей же статистике получается, что чуть ли не ниже. Значит, фактически преступность в столице России в разы(!) выше объявляемой официально. То есть, мы снова упираемся в вопрос об учете преступлений. Преступность не станет ниже, если делать вид, что ее нет.
Москва — важнейший транзитный, перевалочный и пересадочный узел России, и пользуются им не только честные люди. Значит, это идеальное место для запуска системы электронного учета расходов, коммерческих операций и перемещений миллионов людей. Здесь легче узнать о тех, кто создает оффшорные компании, кто открывает счета на подставных лиц с целью отмывания доходов, полученных преступным путем. Но чтобы подобный всеобъемлющий учет стал реальностью, необходима политическая воля.

Прозрачность


Пример проблемы, которую не решить наскоком или одноразовой кампанией: коррупция в госзакупках. Это страшная дыра в экономике, через нее утекают миллиарды. Недавно Федеральная антимопольная служба подсчитала, какой ущерб несет казна на этом направлении. Из 2,3 трлн. рублей, выделяемых в 2006 году на закупки товаров и услуг для государственных нужд, минимум(!) 15% или 345 млрд. рублей (~13 млрд долларов) возвращается продажным чиновникам в виде «откатов». Это прямые кражи у государства. Чиновники сознательно завышают выплачиваемые суммы на условии получения части разницы обратно, но уже прямо в руки.
Велики ли эти цифры относительно ВВП? В последние годы государство закупает товаров и услуг на сумму около 8-9% ВВП. Если из этой доли ВВП ежегодно похищаются 15%, это означает, что показатель ВВП страны каждый год оказывается примерно на 1,3% ниже, чем он был бы без этого наглого чиновничьего воровства в виде «откатов». Теперь давайте вспомним президентскую задачу: удвоить ВВП за 10 лет. Для ее решения необходимо (давно подсчитано), чтобы экономика прирастала на 7,7% ежегодно. А что мы видим в реальности? В реальности мы видим ежегодный «недолёт» до этого показателя на 1,2-1,5%. Другими словами, воры, сидящие на госзакупках, успешно торпедируют важнейшую для России задачу.
Но 13 миллиардов — не все потери. Благодарные бизнесмены несут «откаты» не только за то, что их сделали поставщиками, но часто и за то, что им заплатили больше, чем они могли рассчитывать при справедливых торгах. Как подсчитать, сколько бюджет теряет на переплатах? Не забудем еще об одной подробности: на псевдоконкурсах сплошь и рядом закупается далеко не лучшее по качеству, закупается устаревшее — ведь это увеличивает откаты. А значит, техническое отставание закрепляется. Если на псевдоконкурсах будет и дальше закупаться дрянь, нам долго придется ждать удвоения ВВП.
Проблема стоит практически одинаково остро по всем направлениям государственных закупок. По данным СМИ, лидером непрозрачности являются государственные строительные подряды, где средний откат доходит порой до 35% от стоимости контракта. Закупки сырья и топлива характеризуются значением 15%, хотя в случае «Северного завоза», это значение взлетает якобы до 26%. Высокий уровень коррумпированности отличает, как утверждают, сектор закупок лекарств и медицинского оборудования — более 1/3 контрактов такого рода заключаются на сомнительных основаниях, а уровень откатов превышает 15%.
В июле с.г. на коллегии Счетной палаты было объявлено о крупных нарушениях, допущенных Росздравом. 89% заключенных при закупках медоборудования контрактов не соответствовали конкурсным условиям, а около трети средств были потрачены на приобретение медтехники вне конкурса. Михаил Евраев, начальник Управления ФАС по контролю и надзору в сфере недвижимости, локальных монополий и ЖКХ, утверждает: «Если бы на конкурсах по размещению госзаказа побеждали те компании, которые предлагают наилучшую цену на свои услуги, сумма экономии могла бы достичь 20% от затрат государства, т.е. 460 миллиардов рублей. Это в 1,7 раза больше расходов федеральной казны на образование, в 2,3 раза — на здравоохранение и спорт». Не 345 миллиардов в минус, а 460 миллиардов в плюс. В переводе на ВВП это означает увеличение его на 1,73% вместо уменьшения на 1,3%.
Как этого добиться? О многом говорит международный опыт. После того, как Италия перешла на электронные торги, расходы на строительство аэропорта в Милане сократились на 60%, одного километра метрополитена — на 58%, причем качество работ и услуг значительно повысилось. Внедрение электронных торгов — необходимый шаг на пути включения нашей страны в стремительно формирующуюся систему всемирной электронной коммерции. Размещение в интернете информации о проводимых конкурсных торгах и их итогах делает этот важнейший сектор деятельности государства открытым.
Россия в соответствии с Федеральным законом 94-ФЗ также переходит на электронные торги. Но закон пока не может работать в полную силу: не готовы необходимые подзаконные акты, около двух десятков. Но, судя по заявлениям представителей правительства, они появятся достаточно быстро. Обнадеживает и передача полномочий по контролю над госзакупками от МЭРТ к ФАС.
При возникновении коллизий между заказчиком и участником конкурса официальный сайт госзакупок сможет выступить в роли независимого и весьма информированного арбитра. Сайт должен вести общедоступный протокол изменений, вносимых в опубликованную конкурсную документацию. Автоматически формируемый протокол изменений, в частности, не позволит госзаказчику, подправившему документацию, по забывчивости или злонамеренно не проинформировать об этом участников размещения заказа.
Секретарь конкурсной комиссии непосредственно по ходу вскрытия заявок ведет протокол. Как только в протоколе появляется запись об очередном участнике конкурса, она тут же передается по каналам интернета на сервер и далее к участникам конкурса. Благодаря прямой трансляции участники конкурса получают возможность, не приезжая на заседание конкурсной комиссии, наблюдать за процедурой вскрытия заявок на экране своего компьютера. Но ничто не мешает участникам конкурса лично прибыть на заседание комиссии и непосредственно наблюдать за конкурсом.
Мы возлагаем большие надежды на «рейтинг прозрачности». Этот показатель будет выводиться на основе постоянного мониторинга госзакупок по целому ряду критериев, которые позволят оценить, насколько прозрачно происходят закупки. Если требования к прозрачности соблюдены, коррупция становится технологически невозможной. Данные «рейтинга прозрачности» будут сводится по регионам, по муниципалитетам, по федеральным агентствам, по федеральным службам, по министерствам и так далее. Идея «рейтинга прозрачности» родилась в Межрегиональном общественном движении «Против коррупции», углубленная разработка проекта выполнена Национальной ассоциацией электронных торгов (НАУЭТ) по поручению комиссии Государственной Думы по борьбе с коррупцией и при участии МОД «Против коррупции». Подробности можно найти на сайте «Национальный рейтинг прозрачности закупок» (http://www.nrpz.ru/).

Нужна переэкзаменовка законов


Коррупция способна обратить в насмешку внешне превосходные законы. Подобное происходит в тех случаях, когда приглашение к коррупции заложено в самих законах. Иногда это заметно почти сразу (особенно если текст изобилует словами «может» и «вправе»), иногда выявляется лишь при тщательном анализе. В многих странах это поняли давно. Во Франции ни один законопроект не может быть принят без заключения Государственного совета, в составе которого около трехсот юристов. У нас обязательность проверки любого законопроекта на коррупциогенность не один год «пробивает» председатель комиссии Государственной Думы по противодействию коррупции (и эксперт МОД «Против коррупции») М.И. Гришанков.
Нельзя не отметить, что постепенно такая проверка становится практикой. К примеру, проект Лесного кодекса был подвергнут тщательной проверке на коррупциогенность в Центре стратегических разработок. Институтом государства и права РАН при анализе изменений одного только деепричастного оборота(!) в проекте федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» было обнаружено четыре коррупционных фактора. Уже упомянутая комиссия Гришанкова «завернула» законопроект «О лекарственных средствах», не выдержавший проверку на наличие коррупционных лазеек. Одним из оснований для того, чтобы вернуть законопроект о рекламе пива во второе чтение стал анализ его текста на коррупциогенность. Таких примеров уже немало.
В январе 2006 года председатель Счетной палаты С.В. Степашин, выступая перед Советом Федерации, призвал сделать такую проверку обязательной нормой, без которой принятие закона невозможно. Положение о необходимости внедрить экспертизу нормативных актов и их проектов на коррупциогенность попало и в «Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг.». Т.е., ставится задача не только исключить лазейки для коррупции в новых законах, но и выявить их в старых. Впрочем, концепция — вещь предварительная.
На необходимости массированной «переэкзаменовки» ранее принятых (особенно в 90-е годы) законов уже давно настаивает эксперт МОД «Против коррупции» А.В. Киц. Он призывает к проведению антикоррупционного мониторинга всех действующих правовых актов. Его статью, исследующую данный вопрос, можно прочесть на нашем сайте (http://www.anticorr.ru/news/news395.html).
Опыт показывает, что государство принимает решения подобного рода (если принимает) обычно уже после того, как общественность накопит достаточный объем инициативных наработок. Общественный анализ действующих законов необходим уже сегодня. Поскольку в СМИ нередко звучит точка зрения, что целый ряд законов был в свое время сознательно сориентирован в пользу расхитителей отечественного потенциала — как технического и сырьевого, так и интеллектуального, — неплохо бы начать как раз с проверки соответствующих законов. Одновременно с этим должна быть проведена большая работа по систематизации всего массива действующих российских законов. Они неплохо кодифицированы, но этого недостаточно.
Большие ожидания породило присоединение России к двум конвенциям. В феврале 2006 года была ратифицирована Конвенция ООН по борьбе с коррупцией, а в июле — Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Это присоединение далось непросто. Мы уже напоминали на страницах сайта (http://www.anticorr.ru/news/news1350.html), что Конвенция Совета Европы была подписана Россией в 1999 году, а доползла до ратификации лишь 7 лет спустя. Конвенция ООН ждала своей очереди меньше — «всего» три года. Нужна ли еще более яркая иллюстрация могущества тайных стражей коррупции? Их очень тревожат эти документы, особенно Конвенция Совета Европы.
А тревожат потому, что Россия теперь должна принять новые (по образцу общеевропейских) нормы внутреннего права, регламентирующие: соучастие в коррупции, уголовную юрисдикцию по таким делам; ответственность юридических лиц, санкции и иные меры воздействия; защиту сотрудничающих с правосудием лиц и свидетелей; меры по содействию сбору доказательств и конфискации доходов; специализацию органов и должностных лиц по борьбе с коррупцией; обеспечение сотрудничества правоохранительных органов внутри страны и в европейском пространстве. России придется изменить действующие и принять новые федеральные законы, касающиеся использования служебного положения в корыстных целях, отмывания доходов от коррупционной деятельности, противозаконных операций со счетами, активного и пассивного подкупа должностных лиц дома и за границей, активного и пассивного подкупа в частном секторе, подкупа судей и т.д.
Все внутреннее законодательство России должно быть приведено в соответствие с требованиями Конвенции в короткие сроки — как недавно напомнил М.И. Гришанков, до конца года. Некоторые сомнения в сроках есть, но, с другой стороны, сразу после вступления Конвенции в силу РФ сразу становится участником Группы государств против коррупции (ГРЕКО), созданной для мониторинга выполнения государствами - членами ГРЕКО своих обязательств в области борьбы с коррупцией, так что особых затяжек не должно быть.
В чем же причина семилетнего яростного, хотя и скрытого, сопротивления со стороны чиновной и деловой элит? Ратификацию с помощью скрытых рычагов тормозили те, кто опасается конфискации своего нажитого темными путями имуществ в стране и за ее пределами — включая банковские счета и недвижимость, и те, кому ужасно не хочется давать отчеты об имуществе, своём и родни.
При расследовании преступлений, связанных с коррупцией, чиновник обязан доказывать законность происхождения имущества. Такая норма реализована в Италии и пошла на пользу делу. Правоведы у нас возражают против этого, говоря, что это нарушение презумпции невиновности. Но есть и другая точка зрения: государственная должность накладывает некоторые ограничения на права того, кто ее занимает. Не то, чтобы к нему применялась «презумпция виновности», нет, это всего лишь принцип обязательности доказывания законности доходов.
Очень важно и то, что членство в ГРЕКО позволит России возвращать из-за рубежа активы, приобретённые в результате коррупционной деятельности, то есть преступным образом изъятые из совокупного национального достояния. Дело в том, что, согласно Конвенции, «доходы от коррупции, либо имущество, стоимость которого эквивалентна таким доходам» подлежат выявлению, замораживанию и наложению ареста. Эта мера действует в большинстве развитых — и не только развитых — государств и показала свою огромную эффективность с точки зрения профилактики коррупции. Даже банковская тайна не будет препятствием для замораживания и ареста доходов от коррупции. Ратификация Конвенции подводит черту под затянувшейся у нас дискуссией о степени неприкосновенности банковской тайны, предписывая нашим банкирам перейти на общепринятые международные стандарты.
Следующим этапом этой работы должно стать присоединение России к Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, еще одним надёжным и проверенным инструментом привлечения к ответственности вороватых чиновников.
Общественность должна теребить законодателей, привлекая их внимание к неадекватным системам финансового регулирования и контроля, к преувеличенной корпоративной закрытости — ко всему, что облегчает преступную деятельность.
Наша печать приводила оценки зарубежных экспертов, согласно которым минимальные прямые потери от решений, принятых коррумпированными чиновниками, составляют 20 миллиардов долларов в год, а косвенные потери исчисляются суммой вдвое большей — 40 миллиардов.
Несколько лет назад был создан Национальный антикоррупционный комитет (НАК) Российской Федерации. На его заседаниях приводились данные о том, что сегодня криминал контролирует до 40% отечественной экономики. Депутат Николай Гончар утверждал в декабре 1999, что на Западе опубликован список из более чем 800 фамилий государственных чиновников России, игравших на рынке ГКО. Якобы они в одних случаях удачно сбыли свои облигации, загодя узнав о приближающемся кризисе 17 августа 1998 года, а в других — обратили в свою пользу (в отличие от рядовых вкладчиков) выделенные только в 1999 году на обслуживание долга по ГКО 44,2 млрд рублей. К сожалению, про НАК больше не слышно, а все громкие заявления растворились в воздухе, не став предметом прокурорского расследования. Почему бы не вернуться к этим сюжетам? Ведь срок давности еще не истек.

Международное измерение


Профессор В.В. Овчинников (руководитель рабочей группы Базельского Международного Комитета по банковскому надзор), один из лучших экспертов в области протводействия транснациональной преступности, утверждает, что в развитых странах Запада масштаб махинаций вполне сопоставим с российским. Но западная коррупция сосредоточена главным образом в бизнесе и распространена среди менеджеров частных компаний. В России же коррупция имеет совершенно иные корни и более относится к коррупции власти. Обнадеживает то обстоятельство, пишет В.В. Овчинников, что «российская коррупция власти не смогла и, видимо, не сможет в ближайшие годы полноценно интегрироваться с коррупцией международной бюрократии, рассматривающей коррупцию российской власти как нежелательного конкурента, что облегчает борьбу с ней, в том числе и с помощью ресурсов самой международной бюрократии».
Российская коррупция пока встраивается в Запад иначе. Она использует международную банковскую инфраструктуру, приобретает недвижимость, делает инвестиции. Именно в силу того, что крупные коррупционеры уводят награбленное за рубеж, в борьбе с ними не обойтись без сотрудничества с зарубежными правоохранительными органами.
Весь мир ищет новые пути борьбы с преступностью. Старых уже недостаточно — преступность стремительно совершенствуется. Сегодня преступность, особенно организованная, пользуется преимуществами новейших технических средств, опережая в этом правоохранительные органы. Причем, если в наиболее богатых странах опережение идет на месяцы, то в России — на годы.
Там, где на ставке большие деньги, никогда не обходится без подкупа, шантажа и заказных убийств. Преступники, легко действующие поверх большинства существующих барьеров, имеют фору перед правоохранительными органами, для которых юрисдикционно невозможно действовать через государственные границы. Сегодня факты прекращения многих громких дел — не только в России, но и во всем мире — это отражение неодолимости данного препятствия. Однако мировое сообщество ясно видит проблему и целенаправленно движется к ее решению.
Все большее число преступных деяний совершается дистанционно — с использованием Интернета и других информационных технологий. Растет число транснациональных преступлений, включая особо крупное мошенничество с использованием несовпадения законов разных стран, незаконный вывоз денег, их отмывание, уход от налогов. Все это темные стороны неизбежного, нравится нам это или нет, процесса глобализации мира.
Несовершенство законодательств ряда стран сплошь и рядом не позволяет привлекать к ответственности коррумпированных юристов, бухгалтеров, агентов по созданию компаний, аудиторов и других финансовых посредников, которые позволяют деньгам организованной преступности проникать в финансовую систему государств. Но этому постепенно приходит конец — набирает силу еще одна Конвенция Совета Европы «Об отмывании доходов от преступной деятельности, их выявлении, изъятии и конфискации». Россия является ее участницей с 1 декабря 2001 года.
Надо оговориться: эта конвенция — одна из самых трудновыполнимых технически. Слишком долгое время занимает юридическая «притирка» 38 стран-участниц друг к другу, хотя между ними уже, в основном, достигнуто согласие в вопросах об изъятии средств международных преступников и о разделе изъятых средств, об использовании видеопоказаний в расследовании международных уголовных дел, о «трансграничном» доступе к части информации в компьютерных системах друг друга и о выделении в особую группу преступлений в сфере высоких технологий (как «способных быстро затрагивать людей во многих странах») поскольку доказательства этих преступлений могут находиться в любой точке мира, их можно быстро изменить или уничтожить.
В рамках Конвенции страны «Большой восьмерки» договорились создать подразделения финансовой разведки там, где их еще нет, и пришли к соглашению, что в принципе возможна выдача своих граждан для суда в страну, где они совершили преступления. Каждая из стран «восьмерки» получила возможность запрашивать у остальных семи данные о коррупционерах, вымогателях и мошенниках, об их методах и технических приемах, о жертвах этих схем и доклады о действиях правоохранительных органов. Уже сейчас круглосуточно действует постоянная международная сеть дежурных экспертов для оказания помощи при расследованиях преступлений в сфере высоких технологий. С момента своего создания она помогла расследовать или предотвратить ряд серьезных преступлений, в том числе представляющих угрозу жизни людей. К этой сети подключаются все новые страны.
Стороны условились делать в своих странах все для совершенствования устаревших законов, договорились оповещать друг друга «об организациях, отмывающих деньги, и связанных с ними лицах, которые запрашивают визы для въезда в наши страны», передавать «оперативную информацию о подозрительных операциях и крупных незаконных трансграничных перемещениях валюты и платежных документов,… о подозрительных операциях лиц, контролирующих вход в международную финансовую систему,… наращивать усилия для определения механизмов, при помощи которых лица, осуществляющие отмывание денег, контрабандно провозят валюту через границы». Все названное имеет прямое отношение к коррупции или коррупция в чистом виде.

Борьба с коррупцией и СМИ


Посредником, связывающим правоохранительные органы с российским обществом, всегда будут средства массовой информации, от этого не уйти. Наши СМИ — настоящий кладезь для стражей закона и уже поэтому необходимо сотрудничество с ними, необходим постоянный мониторинг, особенно региональных СМИ.
Журналисты привлекают внимание к язвам общества и этим помогают их лечить. Они не дают властям всех уровней почить на лаврах, и правильно делают. Как говорится, чтобы служба не казалась медом. Журналистские расследования не раз давали повод для возбуждения уголовных дел. В том, что коррупционная болезнь в какой-то период не свалила страну окончательно, заслуга не только правоохранительных органов, но и СМИ. Но, к сожалению, среди журналистских материалов сегодня огромное количество «заказухи». Это стало новым видом коррупции, причем довольно опасным. К тому же, этот, как говорят специалисты по информатике, «шум», забивает информационные каналы, лишает аудиторию шанса понять что-либо, дискредитирует и государство, и сами СМИ. Как бороться с «заказухой», пока не очень понятно.
В настоящее время довольно значительная и влиятельная часть СМИ настроена по отношению к правоохранительным органам настороженно, скептически или просто отрицательно. Скверная «реклама» в отечественных СМИ вредит образу государства в целом, вредит осуществлению межгосударственных соглашений о правовой помощи, принижает авторитет нашей страны как участницы международных антикриминальных соглашений и организаций.
Но у правоохранительных органов нет выбора: они должны работать в постоянной связи с общественностью, и это не нуждается в обоснованиях. Только такая работа, постоянная и кропотливая, поможет преодолеть накопившееся недоверие. Мудро поступают те правоохранители, которые в ответ на критику, пусть не всегда справедливую, не конфликтуют со СМИ, а идут на усиление сотрудничество с ними, проявляя предельную открытость. Они поступят столь же мудро, если обратят особое внимание на поддержку и защиту малого и среднего бизнеса, на поддержку конституционно закрепленного самоуправления там, где его вытесняют госорганы — это тоже действенная антикоррупционная мера.

Дополнительные меры


Полностью извести коррупцию не удалось никогда и нигде, даже в безгрешной Исландии. Но свести ее до неугрожающих объемов, чтобы уже поколение спустя люди как о неслыханном позоре вспоминали о временах, когда существовало выражение «взяткоемкость правительства», вполне возможно. Пути к этому более или менее понятны на уровне здравого смысла.
Простой пример. У вас есть красивый породистый пес, но он где-то подцепил блох. Можно заняться вычесыванием блох, но можно создать для них гибельную среду — а именно, опрыскать собаку специальным аэрозолем, безвредным для животного и смертоносным для насекомых.
В нашем случае второй способ означает создать для преступников среду, невыносимую для их деятельности. В этом и будет состоять упомянутое «фронтальное давление». Самым важным элементом такой среды должна стать невозможность пользоваться награбленным. Одной необходимости объяснять любую крупную покупку достаточно, чтобы сильно отравить жизнь коррупционеру. Сознание же того, что международная юстиция достанет его в любой стране, должно заставить его задуматься: а надо ли мне все это?
Несмотря на то, что наши законодатели почти не слышат голос экспертного сообщества, меры по обузданию коррупции живо обсуждаются на разного рода общественно-научных форумах и встречах. Особенно много предложений о новых мерах (либо применявшихся в отдельных странах при более или менее уникальных обстоятельствах) прозвучало в ходе конференции «Социология коррупции» 20 марта 2003 года — одном из самых представительных форумов антикоррупционной тематики. Некоторые из этих идей вызывают сомнения, другие представляются бесспорными. Приведем несколько:
1. Признаются коррупционными, пока не будет доказано обратное, любые действия, явно нарушающие нормативное регулирование любой отрасли, сферы деятельности или страны в целом в ущерб общественным интересам.
2. Правоохранительные органы с помощью специальной, защищенной законом агентуры переходят к практике провокации взятки либо коммерческого подкупа. Рыбу надо ловить на наживку, это успешно делается в ряде стран. Данный метод не для крупной рыбы, но отлов мелкой и средней не менее важен.
3. Поскольку коррупция неотделима от теневой экономики, среди антикоррупционных мер должно быть предусмотрено довольно простое правило, показавшее свою эффективность в борьбе с теневой экономикой в Германии и других странах. Любой деловой (коммерческий) договор должен быть зарегистрирован специальным регистрационным органом, который присваивает ему уникальный код (номер), причем до момента регистрации сделка недействительна: договор без кода не является основанием для каких-либо действий — по нему не принимаются платежные поручения, не являются законными путевые листы и т.д. Делается это для того, чтобы невозможно было заключить липовый договор, произвести какие-то действия — перевозки, поставку грузов и прочее, — после чего обе стороны могли бы порвать каждая свой экземпляр или переписать по-другому. Регистрация не разрешительная, чтобы не создавать еще одну кормушку и не увеличивать затраты времени, а уведомительная — обладая электронной подписью, ее можно произвести через интернет. Государственная компьютерная сеть позволит затем отследить всю судьбу договора, что обеспечит прозрачность бизнеса и облегчит общение с налоговыми органами.
4. Правительство должно изыскать средства на антикоррупционное реформирование государственной службы по образцу стран, где коррупция власти минимальна. Там служащий заключает с государством бессрочный контракт, предусматривающий вознаграждения за добросовестную службу, в несколько раз превосходящие его служебный оклад, а главное — государственную беспроцентную ссуду на жилье уже при трех-пяти годах стажа. После следующих 15 лет беспорочной службы оставшийся долг по жилью списывается. Кроме того, с ростом стажа происходит значительный рост льгот и страховок. При увольнении же чиновника по порочащим основаниям (за взятку и т.д.) с него взыскивается обратно все, что он недоплатил, включая проценты по ссуде, его страховки аннулируются, так что в итоге его потери составят огромную сумму. Поэтому там все честные. Для тех, кто скажет, что у государства нет денег на подобную реформу, стоит повторить: минимальные прямые потери России от решений, принятых коррумпированными чиновниками, составляют по вполне убедительным оценкам, 20 миллиардов долларов в год, а косвенные — 40.
5. Необходимо принять меры к ускорению перехода на безналичные расчеты в розничной торговле и радикальному сокращению оборота наличных денег, возможно даже запретив прием наличности у частных лиц при совершении крупных покупок, сделок с недвижимостью и т.д. Эта мера сделает перемещения денежных сумм несравненно более прозрачными и сильно осложнит жизнь коррупционерам на всех уровнях. (Переход на расчеты по карточкам вдобавок сокращает потребление алкоголя, что показал опыт последних лет на Чукотке.)
6. Уголовный Кодекс должен предусматривать разные наказания за коррупционные преступления для государственных служащих категорий «А», «Б» и «В». Максимальные наказания, естественно, следует предусмотреть для категории «А». При этом в соответствующих статьях УК необходимо устранить низшие и высшие пределы наказания (пресловутые «вилки») и возможность наложения альтернативного административного взыскания. Государственная власть слишком сакральное понятие, чтобы сама мысль о том, что ее можно купить, могла приходить кому-то в голову
7. Необходима база данных «мертвых паспортов». Имеются в виду паспорта умерших граждан, которые не были сданы, якобы утерянные паспорта, якобы испорченные и списанные паспорта, похищенные бланки паспортов. Если бы такая база существовала, то с «обналичкой» можно было бы покончить на 90%. Как известно, предприятие, если оно хочет уйти от налогов, должно обнулить прибыль. Для этого ее списывают на расходы. Например, на оплату деятельности фиктивных партнеров, в качестве которых выступают фирмы-однодневки. Для их регистрации и используются «мертвые паспорта». Если все они будут в базе, то создать подставную фирму будет технически много сложнее.
8. Должен быть предусмотрен пятилетний запрет на переход некоторых госслужащих (перечень должностей необходимо четко прописать) в частный бизнес, с которым они были напрямую связаны по работе — например, на руководящую должность в фирму «успешного» подрядчика госзаказа. Обычно такое место предоставляется не только из благодарности, но и для того, чтобы этот вчерашний госслужащий «обрабатывал» бывших коллег с целью получения фирмой госзаказов и впредь.
9. Одно из самых необычных предложений звучит так: запретить выпуск большинства руководящих документов, носящих разрешительный характер. По сути, люди сплошь и рядом платят взятки чиновнику, разрешающему то, что не запрещено Конституцией. Они платят, когда им надо ускорить выдачу разрешений на то, что не запрещено или когда у них истёк срок действия разрешения на то, что не запрещено. Разрешения — навязанная услуга. К тому же, чиновники обязательно предусмотрят такую сложность при получении разрешений, чтобы лица, стремящиеся получить разрешение, и лица, действующие без разрешения, приносили бы одинаковые суммы взяток. Вместо бесконечного списка разрешений должен быть достаточно короткий и ясный список запретов.
10. Отменить срок давности по экономическим (коррупционным) преступлениям с суммой ущерба, превышающей один миллион рублей.

Кто кого


Нередок вопрос: не романтики ли люди, надеющиеся победить коррупцию? Ведь им будут противостоять коррумпированные группировки, располагающие административным и финансовым ресурсом, имеющие своих людей практически везде. Коррупционеры, почуяв опасность, выставят на свою защиту мощную и хорошо оплаченную юридическую поддержку. Мыслимо ли открыто и в рамках закона, победить тех, кто действует в тени и исподтишка, прибегая к подкупу и другим незаконным приемам? Реально ли бороться с преступностью в новых демократических условиях, которые дают столько прав защите подозреваемых и обвиняемых?
Есть три причины, позволяющие рассчитывать на успех. Первая и самая главная: сознание свей правоты. Вор должен сидеть в тюрьме и будет сидеть в тюрьме. Пусть он помнит об этом каждую минуту.
Вторая — безусловная общественная поддержка антикоррупционных мер. Тем, от кого отвернется общество, не поможет никакой ресурс. Надо упорно добиваться, чтобы чиновник, построивший непонятно на какие деньги особняк, ощутил вокруг себя атмосферу презрения.
Третья — ясно выраженная политическая воля руководства страны. Ратификация вышеназванных международных конвенций, запустившая необратимые механизмы удушения коррупция, есть бесспорное выражение этой воли.